Governo eletrônico x "burrocracia": quem vencerá esta batalha?

Uma série de três textos, que aqui se inicia, procurará responder às questões levantadas por e-mails de duas pessoas que muito admiro, comentando o artigo anterior, sobre governo eletrônico e controle social (veja no box da direita). A linha de pensamento se dará a partir do texto enviado por Gerson Ferreira Filho (editor da Revista Marketing Industrial, com ampla vivência em governo). E, ao final, farei a ponte com observações da deputada federal Denise Frossard.

Sugiro que, antes de prosseguir, você leia o texto de Gerson Ferreira: "Governo eletrônico: solução para os processos administrativos?", que incluímos, simultaneamente a este artigo, nas páginas de colaboradores (Gerson, venha sempre!).

Sua rica narrativa traz, com dramaticidade, um caso singelo, entre os milhares que se repetem kafkianamente a cada dia, em todos os cantos do país, em todos os níveis de governo.  Essa história me leva a introduzir na discussão do e-governo a aplicabilidade da tecnologia emergente dos BPMS – Business Process Management Systems (vulgo BPM).

Leu? Então vamos lá.

PROCESSOS “AU AU”

Gerson descreve processos administrativos “viajantes”, em pastas que percorrem uma hierarquia para cima e para baixo, em meses de “au au” (“ao fulano, ao sicrano, nada a opor, de acordo etc.), ao fim dos quais o processo administrativo chega de volta ao lugar de onde talvez nunca devesse ter saído, e onde a solução que foi dada poderia ter sido atingida em 15 dias em vez de 15 meses (e por que não apenas 2 dias?). É nítido, em sua narrativa, o dano material e moral causado a famílias e ao patrimônio público, num exemplo de que processos arcaicos compõem boa parte do famoso “Custo Brasil” e de nossa dívida social.

Por que ainda aceitamos este fluxo hierárquico, que talvez fizesse sentido nas estradas de ferro do século 19, antes ainda das linhas de montagem da produção em massa? O que impede que a decisão para situações corriqueiras, como a relatada por Gerson, possa ser tomada no âmbito local, em linha horizontal, que poderia conectar a delegada de ensino com o chefe da Casa da Agricultura?

TECNOLOGIA DE SOBRA

A resposta tecnológica é simples. Elimine-se o papel, substituindo-o por documentação eletrônica com assinatura digital (já pode sim, desde a Medida Provisória 2.200 de 2.001). Controle-se o tempo decorrido entre a solicitação e a resolução. Dê-se visibilidade para quem “sentou” sobre o processo, e publique-se sua explicação do porquê parou (transparência leva à “accountability”, palavra sem tradução que está relacionada aos mecanismos que obrigam gestores a prestar contas de seus atos – e que foi tema do artigo anterior).

Que sejam gerados indicadores de demora por processo, por pessoa, por região. Que se dê acesso a esses indicadores para o repórter da rádio, o assessor legislativo, a ONG e o prefeito. Nesse momento, da mesma forma que “a mão invisível do mercado”, a la Adam Smith, a visibilidade dos processos levará a soma de interesses individuais a agirem em prol do benefício coletivo. Afinal, repórteres precisam de assunto e um caso como o exemplificado nessa história é prato cheio para mobilizar um vereador ou prefeito que precisará de votos, mesmo que o assunto não seja da esfera municipal. Ou seja, a informação coloca as engrenagens da democracia para funcionar.

O conjunto dessas coisas chama-se, no jargão da TI de hoje, BPM (“Business Process Management”). É o descendente das “velhas” ferramentas de “workflow” (velhas na escala do “Internet time”: são dos anos 90). Produtos no mercado há vários, todos muito bons, inclusive nacionais, com qualidade de exportação.

HOW MANY YEARS?

E o que está freando a adoção dessa tecnologia no e-governo?

Em meu primeiro artigo “Portais em governo: complexidade, possibilidades e sonhos”  (veja no box do lado direito) falei do aspecto sócio-técnico do governo eletrônico. Pois é.

Muitos dirão algo do gênero “por que há resistências, há  interesses contrários etc etc.”. Essa visão conspiratória é equivocada. Não há dúvida de que continuarão existindo pessoas que vivem de criar dificuldades para vender facilidades, e vários tipos de pistolões e chefes de máfias, pequenas e grandes. Mas não vamos exagerar a capacidade de organização dessa gente. Não é por aí. Vou por um outro lado.

Pergunto a você, ministro ou vereador (os “do bem”, que sei que são maioria): o conhecimento de que tudo isso já é possível já chegou a você? Já viu funcionando em algum lugar? E pergunto a você, profissional de TI: já tinha tido conhecimento sobre BPM? Para tantas perguntas, só mesmo um conjunto de respostas...

Resposta 1: o conhecimento circula devagar.

Faltam histórias como a contada pelo Gerson e discussões como essa, que estamos tendo. Falta sensibilização. Enquanto não se imagina possível uma solução, tendemos a minimizar o problema. Pois a solução existe, e podemos agora ir em busca dos problemas. É só olhar com olhos de ver. E não há mais motivo para banalizarmos a gravidade desses problemas.

Resposta 2: aversão ao risco e escassez de empreendedorismo.

A inovação tecnológica segue a canção de Lulu Santos: “a vida vem em ondas, como o mar”. Há os que adotam a inovação primeiro, por serem mais ousados (e muitos fracassam). Há os que ficam em cima do muro, esperando ver quem quebra a cara para depois entrar. E há os que preferem mesmo não se mexer, pois faltam poucos anos para se aposentar. Há de tudo, mas a curva em forma de sino, da distribuição estatística normal, nos assegura que o rabinho positivo também existe. E, se é assim, o próprio empreendedorismo acaba recaindo no fator anterior (conhecimento circula devagar), pois a aversão ao risco é afetada pela propagação do conhecimento sobre erros e acertos (a tão falada - e pouco praticada - gestão do conhecimento, com suas comunidades de prática, bancos de lições aprendidas e outros instrumentos já consagrados).

Resposta 3: variedade e complexidade dos processos.

A “burrocracia” se ramifica em uma inúmera fauna de processos com características peculiares. A adoção do BPM requer uma visão de processos, de ponta a ponta. Faltam pessoas preparadas com essa visão. É preciso formar analistas de processos e reciclar os existentes para adotarem as novas possibilidades. É preciso também priorizar, pois o desafio do redesenho de processos para o governo, em tempo real, é algo para uma década ou mais. Precisamos de técnicas que ajudem a priorizar o que trará maior impacto, com menores custos.

Resposta 4: paradigmas organizacionais.

Enquanto prevalecerem nos modelos mentais dos gestores e projetistas de processos as visões hierarquizadas e centralizantes com as quais nos habituamos, mesmo os novos processos com BPM entregarão bem menos do que é o seu potencial. É da década de 80 a visão da “pirâmide invertida” (Jan Carlzon, da Scandinavian Airlines, em “Moments of Truth”), que norteou a onda dos SAC’s (Serviço de Atendimento ao Consumidor) no setor privado, e depois as várias modalidades de “poupa tempos” e praças de atendimento no setor público. Entretanto, mesmo nas áreas mais arejadas, ainda se pensa de forma hierárquica - e não em rede. Manuel Castells, em “Sociedade em Rede”, aponta a substituição do industrialismo, como modo de desenvolvimento, pelo informacionalismo. A tecnologia está à frente. Nesse aspecto os governos estão maduros: certificação digital, documento eletrônico legalizado pela MP 2.200, padrões de interoperabilidade para governo eletrônico (e-PING) etc. Mas as concepções e modelos organizacionais tardam a acompanhar as possibilidades tecnológicas. Trataremos disso em outras oportunidades.

Resposta 5: introversão.

O empreendedorismo e os recursos podem vir de fora para dentro. Estudei recentemente um projeto de mudança radical de processos no licenciamento de edificações, numa grande prefeitura. Não só uma boa parte da vontade política e dos recursos veio da sociedade civil (associações de arquitetos, construtores, incorporadores), mas também a sustentação política da continuidade do experimento irá certamente se beneficiar disso, pois parte dos seus mentores são lideranças que escapam aos estigmas  partidários. Acredito muito que o BPM, por ser uma tecnologia cujos maiores impactos transcendem a esfera de uma empresa ou instituição, requererá sempre esse tipo de coalizão reformista entre agentes do Estado e da sociedade civil.

Resposta 6: linguagem compreensível para o gestor.

Problemaço: o BPM é tecnologia estratégica, e requer, para sua “venda” aos gestores, uma linguagem bem distinta da sopa de letras que o próprio nome ilustra (BPM, ECM, J2EE, XML e outras tantas com sonoridade bizarra). A linguagem que atingirá a sensibilidade do gestor e do político (os “do bem”) é aquela dramática, do tipo que o Gerson utilizou em seu “causo”. Precisamos de histórias, muitas histórias. Números: quantos da FEBEM deixaram de sofrer internação e passaram a ser punidos com prestação de serviços à comunidade? Geografia: quais os pontos negros de violência urbana no território da minha subprefeitura? O BPM, como tecnologia, viabiliza respostas com esses números e mapas, mas a inteligência está nas perguntas, e isso ele não faz. É preciso analisar a informação, extrair significado, traduzir em linguagem de realização política. Pois a inteligência tem que estar na sensibilidade do gestor e do político, irrigada por histórias e conversas. Ou estará aí, ou não estará em lugar algum.

Há mais respostas, e prefiro deixar os aspectos mais técnicos para os artigos que se seguirão. Aqui, me interessa explorar um pouco mais o fator de aversão ao risco, citado acima – e que aparece no texto do Gerson. Haveria riscos em permitir naquele fluxo enlouquecedor um atalho horizontal entre a delegada de ensino e o chefe da Casa da Agricultura? Claro, haveria, pois não faltam “lalaus” (lembram? alguém sabe onde anda? alguém está controlando?) sempre atentos às oportunidades de apropriação privada dos bens públicos. E a historinha apresenta várias oportunidades desse tipo. Levantei essa dúvida por estar convencido de que este não é motivo para manter o “au au” da velha hierarquia. Ao contrário: esse tipo de risco é amplamente coberto pelas técnicas e metodologias de “compliance” (conformidade), que vêm se desenvolvendo aceleradamente desde a ISO 9001, e agora ganham força, de fora para dentro, com a penetração da lei americana Sarbanes Oxley (2002), criada para proteger os investidores do mercado de capitais contra fraudes cometidas por seus executivos.  Aliás, “compliance” é também área fértil de aplicação do BPM (os analistas de mercado e revistas especializadas consideram que “compliance” será a “killer application” que fará tecnologias como o BPM vingarem). Aplica-se a governo? Claro.

ECOS DE INDIGNAÇÃO

Finalizo com algumas frases da deputada Denise Frossard, exemplo de cidadã completa:

“Por motivos que o bom senso não explica, os administradores públicos ainda preferem trabalhar a opacidade. Seria bem mais fácil o exercício da função pública à luz dos holofotes, porque os de boa índole ou de boa intenção estariam preservados e teríamos como resultado adicional uma vitória importante sobre o crime organizado. Você sabe que uma das ferramentas que o crime melhor utiliza é a falta de transparência, que lhe permite a captura conveniente das estruturas públicas. Não só os procedimentos decisórios na questão dos indultos [a respeito de meu artigo anterior, que falava do indulto natalino], mas deveríamos ter acesso facilitado por uma linguagem compreensível, a todos os atos dos governos”.

Veremos mais no próximo artigo desta série. Enquanto isso, mande causos e experiências. Você conheceu alguma implantação em governo? Podemos comenta-lo no Intranet Portal. Se você quer ajudar a difundir as idéias apresentadas aqui, seja pró-ativo: envie este artigo para o seu diretor, para o seu deputado, para os empreendedores e líderes que existem no seu entorno, para as ONG’s que podem ajudar a sensibilizar o ministro ou o secretário. Lembre-se: a solução tecnológica existe. Conheça-a, pois isso facilita.

Como sou “velhinho” e gosto de cantar, lembrei que uma das melhores respostas para questões colocadas aqui foi sintetizada por Bob Dylan:

How many years must a mountain exist
Before it is washed to the sea

How many times can a man turn his head
And pretend that he just doesn't see

The answer, my friend, is blowing in the wind
The answer is blowing in the wind

Bob Dylan – ouça em www.niehs.nih.gov/kids/lyrics/blowing.htm target="_blank"

Em tempo: caso o tema BPM lhe interesse especialmente, visite-me em www.contentdigital.com.br, e fique antenado no que faremos em abril (teremos eventos interessantíssimos acerca deste tema, seria ótimo poder vê-lo por lá).

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>> SOBRE O AUTOR: Sérgio Storch é consultor e sócio-diretor da Content Digital. É Engenheiro de Produção (Escola Politécnica da USP) e Mestre em Administração (MIT - Massachussetts Institute of Technology). Foi consultor do Gartner Group e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Foi também Diretor de Informações da Empresa de Planejamento Metropolitano da Grande São Paulo (EMPLASA) e, atualmente, participa em projetos em governo com a Fundação USP e a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa (Fundep/UFMG). É Diretor de Tecnologia da Sociedade Brasileira de Gestão do Conhecimento (SBGC), onde é também responsável pela coordenação do seu portal.